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헌법재판소 2002. 11. 28. 2000헌바70 전원재판부 【공무원연금법제51조제1항위헌소원】
[헌공제75호]
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【판시사항】
장해진단서에 폐질확정일이 누락되어 있다는 이유로 장해보상급여를 지급하지 아니하여 손해를 보았다고 주장하며 대한민국을 상대로 제기한 국가배상청구소송에서 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 되어 퇴직한 경우 등에 공무원연금관리공단의 장해연금 혹은 장해보상금을 지급할 의무를 정하고 있는 공무원연금법 제51조 제1항(이하, "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부가 그 재판의 전제가 될 것인지 여부(소극)
【결정요지】
이 사건 헌법소원심판 사건의 당해사건인 국가배상청구소송의 재판에 직접적으로 적용되는 법률은 국가배상법 제2조 제1항 등일 뿐이다. 이 사건 법률조항은 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 되어 퇴직한 경우 등에 공무원연금관리공단은 장해연금 혹은 장해보상금을 지급할 의무가 있음을 정하고 있을 뿐 청구인의 주장하는 바와 같은 '폐질확정일'이 기재된 장해진단서 서식 내지 장해진단서 제출 등 개개 보상금의 신청자들이 그 요건을 갖추었는지 여부를 확인하는 방법에 관하여서는 어떠한 규율도 하지 아니하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 당해사건인 국가배상청구 재판에 직접 적용되는 법률이 아닐 뿐 아니라, 비록 직접 적용되는 법률규정은 아니지만 그 위헌 여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항의 위헌 여부가 결정되거나, 당해사건 재판의 결과가 좌우되는 경우 등과 같이 양 규범 사이에 내적 관련이 있는 법률규정이라고 할 수도 없으므로 재판의 전제성을 인정할 수 없다.
【심판대상조문】
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항
【참조조문】
헌법재판소법 제68조 제2항 / 공무원연금법 제51조 제2항
【참조판례】
헌재 1995. 7. 21. 93헌바46, 판례집 7-2, 48 헌재 200 1. 10. 25. 2000헌바5, 공보 62, 1035
【전 문】
【당 사 자】 청 구 인 김형우 국선대리인 변호사 김병준 당해사건 부산고등법원 2000나4470 손해배상(기)
【주 문】
청구인의 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은 국립부산대학교 부속고등학교 교사로 재직하던 중 1990. 1. 4. 14:30경 보충수업 강의를 마치고 승용차로 귀가하다가 같은 방향에서 운행 중이던 트럭에 의하여 추돌사고를 당하여 뇌진탕, 경추부염좌, 양측견관절부좌상, 제5-6경추간판탈출증 등의 상해를 입게 되었다.
(2)청구인은 1990. 5. 23. 공무원연금관리공단(이하 '관리공단'이라 한다)으로부터 그 기간을 소급하여 1990. 1. 4.부터 1991. 7. 3.까지 공무상 요양승인(3차 연장기간 포함)을 받은 바 있으며, 공무원연금법상 요양치료를 받던 중이던 1991. 4. 4. 의원면직하였다.
(3)청구인은 1991. 5. 29. 관리공단에 장해보상금급여청구를 하였으나, 제출한 장해진단서에 폐질확정일이 기재되지 아니하였다는 이유로 기각당하였다. 청구인은 1997. 7. 15. 공무원연금급여재심위원회(이하 '재심위원회'라 한다)에 장해보상금 심사청구서를 제출하였으나, 같은 이유로 그 청구가 기각되었다. 청구인은 부산 동래구 낙민동 소재 우리들병원(원장 이상진)으로부터 연금법상 장해내용 척추손상(V-D-2-C) 33%, 폐질확정일 1997. 7. 10.이 기재된 장해진단서를 발급 받은 후, 다시 장해보상금급여청구를 하여 1997. 10. 17. 위 재심위원회로부터 종합폐질등급 제7급 제4호("신경계통의 기능 또는 정신에 뚜렷한 장애가 남아 손쉬운 노무 외에는 종사하지 못하는 사람")의 결정을 받았다.
(4)청구인은 재심위원회의 위 결정에 따라 관리공단에 장해보상금급여를 청구하였으나, 관리공단은 청구인이 한국자동차보험주식회사로부터 받은 손해배상액이 장해보상금을 초과한다는 이유로 장해보상금부지급처분을 하였다. 이에 청구인은 1998. 6. 8. 장해급여의 종류를 장해연금으로 변경하여 줄 것을 신청하였으나, 같은 달 12. 위 관리공단이 이에 대한 거부처분을 하였다. 이에 청구인은 장해보상금부지급처분 및 위 변경거부처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 장해보상금부지급처분에 대한 취소청구부분은 기각되었으나, 장해연금으로의 변경거부처분에 대한 취소청구부분에 대하여는 승소함으로써( 서울행정법원98누2453, 서울고등법원 98누14725), 관리공단은 1999. 8. 12. 청구인에 대한 장해급여를 장해연금으로 변경결정하여 장해연금액이 보험회사로부터 받은 소극적 손해액을 초과하는 2002. 3. 이후(추정)부터 장해연금을 지급하기로 통보하였다.
(5)청구인은 관리공단의 위 처분에도 불구하고, 공무수행 중의 사고로 인한 신체적 장해로 근무할 수 없게 되어 1991. 4. 4. 퇴직당하였으므로 국가가 1991. 4. 4.부터 당연히 장해보상급여를 지급하여야 할 의무가 있음에도 장해진단서에 폐질확정일이 누락되어 있다는 이유로 1991. 4. 4.부터 1999. 6. 30.까지 장해보상급여를 지급하지 아니하였다고 주장하며 부산지방법원 동부지원에 대한민국을 상대로 손해배상청구소송( 99가합5520)을 제기하였다가 패소하자, 부산고등법원에 항소( 2000나4470)하여 재판이 위 법원에 계속 중 위 법원에 공무원연금법 제51조 제1항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청( 2000카기84)을 하였으나, 위 법원이 2000. 8. 25. 위 제청신청을 기각하자, 같은 달 30. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(6)한편, 청구인은 위 국가배상청구사건에 관하여 2000. 8. 25. 부산고등법원에서 항소기각된 이후, 다시 대법원에 상고하였으나 2000. 11. 13. 대법원에서 심리불속행으로 기각되었다( 2000다52776).
나. 심판의 대상
심판의 대상은 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항(이하 '이 사건 법률조항'이라 한다)의 위헌여부로서 이 사건 법률조항 및 관련조항의 규정내용은 다음과 같다.
제51조(장해연금 또는 장해보상금)①공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후 3년 이내에 그 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 때에는 대통령령이 정하는 폐질의 정도에 따라 본인이 원하는 바에 의하여 장해연금 또는 장해보상금을 지급한다.
②공단 또는 지방자치단체는 공무원이 퇴직 후 3년이 경과한 경우에도 본인의 청구에 의하여 공무원연금급여재심위원회에서 그의 폐질상태가 공무상 질병 또는 부상으로 인한 것이 명백하다고 판정한 때에는 제1항의 규정에 의한 장해연금 또는 장해보상금을 지급한다.
2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청 기각이유
가. 청구인의 주장
공무원의 장해연금청구권은 헌법 제23조 제1항에 의하여 보호되는 재산권이라고 할 것인바, 공무원의 장해연금 또는 장해보상금의 지급요건으로서 이 사건 법률조항에 규정되어 있는 '폐질상태가 된 때'는 그 의미내용이 명확하지 아니하므로 헌법 제23조 제1항 재산권을 침해하는 규정이고, 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 규정이다. 또한 근로자의 업무상 재해에 대하여 '신체장해로 된 때'에 장해급여를 지급하도록 규정하고 있는 산업재해보상보험법 제42조의 규정과 대비하여 볼 때, 합리적인 이유없이 공무원을 근로자보다 불리하게 취급하는 것이어서 헌법상의 평등원칙에 위반되는 규정이다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
이 사건 법률조항 중의 '폐질상태로 된 때' 또는 '폐질상태로 되어 퇴직한 때'라는 문언과 청구인이 주장하고 있는 산업재해보상보험법 제42조 제1항 소정의 '신체장해로 된 때'라는 문언이 다소 그 표현이 다르기는 하나, 법원에 의하여 동일한 의미의 것으로 해석되어지므로, 이와 다른 전제에 선 청구인의 위헌 주장은 받아들일 수 없고, 또한 이 사건 법률조항의 '폐질상태로 된 때'라는 장해급여지급의 조건은 장해급여청구권의 발생기준일로서 상당한 의미가 있고, 폐질상태로 확정되기 전에는 공무원연금법 소정의 장해등급을 적용할 수 없는 점 등을 참작하면, 이 사건 법률조항이 불합리하게 장해급여지급의 조건을 제한한 것으로 헌법상의 과잉금지의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
3. 판 단
가.청구인은 관리공단이 청구인에게 장해급여를 하지 않으려고 폐질확정일을 기재하게 한 장해진단서 서식을 임의로 만들어 위 서식에 따른 장해진단서를 제출하도록 요구함으로써 청구인의 퇴직시점부터 1999. 6. 30.까지 장해보상금을 지급하지 아니하였다고 주장하며 국가배상청구의 소를 제기하고, 그 청구가 부산고등법원에 계속 중 당해사건을 심리 중인 법원에 이 사건 법률조항에 대한 위헌법률심판제청을 신청, 이 신청이 기각되자, 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 법률이 헌법에 위반되는지의 여부가 재판의 전제가 될 것이 요구된다( 헌법 제107조 제1항, 헌법재판소법 제68조 제2항, 제41조 제1항 참조). 그런데 여기에서 법률의 위헌여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 첫째 그 법률이 법원의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 둘째 그 법률의 위헌여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우이어야 하는 것( 헌재 1995. 7. 21. 93헌바46, 판례집 7-2, 48, 58)이므로, 이 사건 심판청구가 과연 이와 같은 요건을 갖추고 있는지에 관하여 살펴보기로 한다.
(1)우선 이 사건 법률조항이 당해사건의 재판에 적용되는 것인지의 여부에 관하여 본다. 이 사건 심판청구의 당해사건은 국가배상청구소송이고, 그 재판에 직접 적용되는 법률조항은 국가배상법 제2조 제1항 및 동법상의 관련규정 뿐이라 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 당해사건에 직접 적용되는 법률조항이 아니다.
그런데 헌법재판소는 제청 또는 청구된 법률조항이 법원의 당해사건의 재판에 직접 적용되지는 않더라도 그 위헌여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항의 위헌여부가 결정되거나, 당해사건 재판의 결과가 좌우되는 경우 등과 같이 양 규범 사이에 내적 관련이 있는 경우에는 간접 적용되는 법률규정에 대하여도 재판의 전제성을 인정하여 왔다( 헌법재판소 2001. 10. 25. 2000헌바5, 공보 62, 1035, 1037).
(2)살피건대, 우선 이 사건 법률조항은 그 위헌여부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 국가배상법 제2조 제1항 등의 위헌여부가 결정되는 법률조항이 아님은 분명하다. 따라서, 헌법재판소가 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정을 선고하는 경우에 당해사건 재판의 결과가 좌우되는 경우 등과 같이 양 규범 사이에 내적 관련이 있는 경우에 해당하는지의 여부만이 문제된다. 그런데 이 사건 법률조항은 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후 3년 이내에 그 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 경우에 관리공단은 장해연금 혹은 장해보상금을 지급할 의무가 있음을 정하고 있을 뿐, 청구인의 주장하는 바와 같은 '폐질확정일'이 기재된 장해진단서 서식 내지 장해진단서 제출에 관하여는 아무런 규율을 하고 있지 아니하다. 즉, 청구인은 당해사건인 국가배상청구소송에서 개개 장해보상금의 신청자들이 그 보상금의 지급요건을 갖추었는지 여부를 확인하는 방법(절차적 요건)에 관한 위법성을 주장하고 있는바, 이 사건 법률조항은 일정한 지급요건(실체적 요건)과 그 요건이 갖추어져 있을 경우 관리공단의 보상금 등의 지급의무를 규정하고 있을 뿐, 개개 보상금의 신청자들이 그 요건을 갖추었는지의 여부를 확인하는 방법에 관하여서는 어떠한 규율도 하고 있지 아니하다.
(3)그렇다면, 이 사건 법률조항은 청구인이 주장하는 공무원의 위법행위와 직접적인 관련이 있거나, 그 위법행위의 근거가 되는 규정이라고 할 수 없고, 따라서, 그 위헌여부에 따라 당해사건의 재판결과가 좌우되는 경우 등과 같이 양 규범 사이에 내적 관련이 있는 법률규정이라고 할 수 없으므로 재판의 전제성을 인정할 수 없다.
(4)가사 이 사건 법률조항이 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항과 내적 관련이 있는 조항으로 본다고 하더라도 이 사건 법률 조항의 위헌여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당하지 아니한다고 할 것인바, 이에 관하여 본다.
청구인은 관리공단의 공무수행 중의 사고로 인한 신체적 장해로 근무할 수 없게 되어 1991. 4. 4. 퇴직당하였음에도 관리공단은 장해진단서에 폐질확정일이 누락되어 있다는 이유로 1991. 4. 4.부터 1999. 6. 30.까지 장해보상금을 지급하지 아니하여 손해가 발생하였다고 주장하며 대한민국을 상대로 손해배상청구소송을 제기하였다. 그러나, 설령 이 사건 법률조항이 위헌적인 법률로서 관리공단이 당시 원고에게 장해보상금을 지급하지 아니한 것이 위헌적인 법령에 기한 위법한 처분으로 판단된다고 하여도 관리공단의 장해급여부지급처분에 의하여 곧바로 원고의 장해급여청구권이 상실되는 것이 아니므로 이로 인하여 청구인의 주장과 같은 손해가 발생한다고 할 수 없고, 그렇다면, 이 사건 법률조항의 위헌여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당하지 아니한다고 할 것이다.
다.결론적으로 이 사건 법률조항은 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항이 아니고, 나아가 그 위헌여부에 따라 당해재판의 결과가 좌우되는 경우 등과 같이 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항과의 사이에 내적 관련이 있는 경우도 아닐 뿐 아니라, 그 법률의 위헌여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우라고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 할 것이다.
4. 결 론
따라서, 이 사건 헌법소원 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일(주심) 권성 김효종 김경일 송인준 주선회
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